大历十四年（779年）唐德宗即位，杨炎被起用为银青光禄大夫、门下侍郎、同平章事。他上任不久，就在经济方面进行了重大改革。
首先，他创造并推行了两税法。两税法是对当时赋役制度较全面的改革，是以原有的地税和户税为主，统一各项税收而制定的新税法。由于分夏、秋两季征收，所以称为“两税法”。他”主张“人无丁（丁男）、中（中男），以贫富为差”，作为两税法的课税基础，抛弃了唐代原来以人丁为征课标准的租庸调制，以土地、业产等财富的多寡，按每户的贫富差别进行课征。这使得封建人身依附关系有所削弱，适应了当时社会经济发展的需要。两税法还采用以钱定税的原则，除谷米外，均按田亩计算货币缴纳，反映了唐代中叶货币经济的发展。两税法大为简化了税制，便利了租税的征收，免去了税吏许多催索的苛扰，不但使国家的财政收入增加，而且也减轻了人民负担，调动了劳动者的生产积极性。两税法改变了自战国以来以人丁为主的赋税制度，而“唯以资产为宗，不以丁身为本”，使古代赋税制度由“舍地税人”到“舍人税地”方向发展。计资而税的两税法代替西晋以来计丁而税的制度，是一项带有划时代意义的措施，在中国财政思想史上是一个大突破。

       除了创行两税法外， 还有两点值得称道： 其一，他将皇室财政与国家财政分开。其二， 他在中国财政史上第一个提出“量出制入”原则。他提出与西周以后的“量入为出”原则相对立的“量出为入”的财政概念，主张“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制，开中国预算制度之先河。杨炎拜相后，向德宗恳请：“夫赋税邦国之大本，生人之喉命，天下理乱轻重皆由焉。是以前代历选重臣主之，犹惧不集，往往覆败。大计一失，则天下动摇。先朝权制，中人领其职以五尺宦竖操邦之本，丰俭盈虚，虽大臣不得知，则无以计天下利害。臣愚待罪宰辅，陛下至德，惟人是恤，参校蠹弊，无斯之甚！请出之以归有司，度宫中经费，一岁几何，量数奉入，不敢亏用。如此然后可以议政，惟陛下察焉。”德宗准炎所请，皇室经费与国家政费遂重新分开，在君主政体下，杨炎能够说动皇帝改变主意充分展示了其勇气和智慧。不但博得当时人的称赞，而且为后世树立了好的先例。

      杨炎是中国唐代又一位著名理财家，和刘晏同时代，并继刘晏主持财政，成就堪与刘晏相媲美。杨炎字公南，陕西凤翔人，生于唐玄宗开元十五年（即公元727年），杨炎出身名门，仪表俊美，满腹经纶，深孚时誉。肃宗宝应元年春三月，元载为宰相，遂向朝廷推荐重用当时任吏部侍郎的杨炎。大历十四年，德宗即位，拜杨炎为光禄大夫，门下侍郎同平章事。当时正值安史乱后，经济凋敝，藩镇叛乱时有发生，政府穷于军费支应，国家赋制受军费的影响，积弊丛生。杨炎鉴于时弊，在财政上进行了两大改革，这两件事都对于国家财政的整顿大有助益，同时也为后世所称颂，其一，创行两税法，树立了中唐以来中国田赋制度的里程碑；其二，他将国家收入由过去的皇家私藏改归政府管理，并使皇室经费与政府财政分开。杨炎的救弊匡时，颇受当时赞誉。不久杨炎即独当国政。然而当政之后，他对于前任所行制度，竟全部予以废止，专意报复，无所顾忌；因对刘晏不满，先罢其所领诸使，后于建中元年诬杀刘晏，并将刘晏之妻发配到边远地区。无独有偶，后来杨炎也被奸相卢杞构陷诬杀，卒年五十五岁，他的遭遇竟和刘晏一样悲惨。但他的理财措施，维持了李唐后半期的命运，成就同样彪炳千秋。

      一、创行两税法

       唐初的田赋制度称为“租庸调”制。“租”是配给人民耕种的田地，年老仍缴还政府，在其授田时期，令其负担相当的租额。这种做法实际就是均田制。 “庸”即劳役，是人民对国家的义务劳动。唐制每人每年服役二十天，较之汉代每人每年服役三十天又减轻了。“调”是一种土产贡赋，各地人民须以各地土产贡献中央，大体上就是征收丝麻织品。唐初的租庸调可以称得上是一种轻徭薄赋制度，而且租庸调项目分明，有田始有租，有身始有庸，有家始有调。事实上，租庸调赋制的本身是以丁身作为课税的客体。而租庸调制的推行则以账籍制度为其基础。当时的户口叫做籍，全国的户口依照经济情况分为九等，政府的租调征收，全部以户籍为依据。账则是壮丁册子，是庸的根据。唐制每年一造账，三年一造籍。后来户籍制度破坏，租庸调失去依据。另外唐初均田之法，对于耕作者的田地是禁止买卖的，而对于宽乡（土地富足够分配的乡）开垦定额以上的占田，却没有什么限制。于是王侯官吏便可以凭借权势和优越的经济力量实行土地兼并了。于是，均田之制逐渐破坏，土地兼并遂大为盛行，独立小农多作了兼并下的牺牲者，而在国家赋籍册上，他们的名字依然存在[租庸调既以人丁为本，故唐初多注意人口的检查，人民必须自遵手实状，由官吏召集貌阅，称为“阅貌”，阅貌毕，即造籍。依武德六年的规定：每岁一造帐，三年一造籍。]，无力负担赋税，遂多变成逃户。天宝十四年，安史之乱爆发，政府为支付庞大军费，对于人民赋役的课征，愈加紧急。均田制的破坏，使独立农民流亡日多，而战争的爆发，又使天下户籍紊乱，版图败坏，失掉正确的户籍。以人丁为本的租庸调法，变成了扰民害国的税制，两税法代之而兴，也就变为匡世济弊的措施了。

       公元780年，杨炎奏疏提出税制改革的设想，史称两税法：“凡百役之费，一钱之敛，先度其数，而赋于人，量出以制入。户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差。不居处而行商者在所郡县税三十之一，度所取与居者均，使无侥利。居人之税，秋夏两入之，俗有不便者三之，其租、庸、杂徭悉省而丁额不废。申报出入如旧式。其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准，而均征之。夏税无过六月，秋税无过十一月。逾岁之后，有户增而税减轻，及人散而失均者，进退长吏，而以度支总统之”。[刘昫：《刘晏传》，《旧唐书》第123卷。]与以前税制比较，两税法改变了征税时间，也改变了税赋负担。从前租庸调的征税时间，据开元二十五年令：“租庸调物每年八月上旬起输，三十日内毕，九月上旬各发本州。租调车舟未发，间有身死者，其物却还。其运脚出庸调之家，任和顾送达所须裹束调度，折庸调充随物输纳。诸租准州士收获早晚，斟量路程险易远近，次第分配，本州收获讫发遣，十一月起输，正月三十日纳毕”。[ [唐]杜佑：《通典·食货六·赋税下》。]开元二十二年七月十八日勅：“自今以后，京兆府关内诸州，应征租调及资课，并限于十月三日毕”。至天宝三载二十五日敕文：“每载庸调八月征收，农功未毕，恐难济办，自今以后，延至九月三十日为限。”[《唐会要·租税上》第83卷。]两税法以前的赋税，除了租庸调外，还有地税和户税，以及安史乱起而创设的青苗钱。地税与租同时缴纳，户税征纳时间不甚明了。安史乱后，地税和户税分为夏秋两次征课，青苗钱随夏税缴纳。各种税的征收，可以说是从六月到十月，始终不停。现在两税法改为夏秋两季征收，缴税时间的统一，对于纳税者给予了很大便利。

       最值得注意的，还是两税法在税制方面的改革。由于簿籍失修，人户流亡，不得不取消以人丁为本的租庸调，而改按资产等级课税。对于土地的兼并者不予追究，贫弱者也不恢复他们的田业，仅按现存的贫富以制赋。至于田亩税率，则以大历十四年的垦田数为基础。实行两税法虽然说租庸杂役都被省略，但研究发现它实际也包括户税与地税，租庸调则并入户税，至于青苗钱，仍然是均配在青苗顷亩上而分夏秋征课的。两税法定税时的地税，不是按定额税率，仍以“青苗顷亩”作基础，按照各地大历十四年前“旧征斛斗数”，依据该年各地垦田数，来重新分配。[ 鞠清远：《唐代财政史》第31-34页。

       两税法创行时，一般守旧人物认为租庸调制是四百余年来，国家旧制，不可轻改，竭力阻挠，而德宗对两税法则坚信不疑，诏令全国通行。采行的结果是：“天下便之，人不土断而地著，赋不加敛而增入，版籍不造而得其虚实，贪史不戒，而奸无所取。自是轻重之权，始归于朝廷。”[ 刘昫：《刘晏传》，《旧唐书》第123卷。]不过，两税法创行之初，究嫌草率，法令不甚严整，政府为适应客观情况的要求，不断予以调整。譬如在定税后五年的德宗贞元元年（公元785年）曾下诏调整户税；贞元四年，更下令三年一定等第：“天下两税，更审定等第，仍令三年一定，以为常式”。[ 王钦若：《赋税》，《册府元龟》第488卷。]宪宗元和十五年，即公元820年，穆宗即位后复下令：“天下百姓，自属艰难，弃于乡井，户部版籍，虚荣系姓名。建中元年以来，改革旧制，悉归两税。法久则弊，奸滥益生。自今以后，宜准例三年一定两税，非论土著客居，但据资产差率”。[ [唐]李翱：《疏改税法》，《李文公集》第9卷。]公元824年正月（长庆四年），敬宗即位，更下令五年一定税：“自今以后，州府所由户帐及垦田顷亩，宜据见征税案为定，申省后，户部类会，具单数闻奏。仍勅五年一定两税，如有逃亡死损，须随事增补，亦仰年终申户部”。[ 据《唐会要》83所载：建中三年户税，各道皆每贯增加二百。贞元八年，四川税率，增加十二。京兆青苗每亩增三钱。

       中国古代征赋一向为实物，大历以来，商业发达，两税法因之兼收货币与米。中国赋税折算为货币征收以杨炎的两税法为开端。但定税时，物重钱轻，后来因为物价日落，钱价日重，人民卖物以得钱，或以官估折纳物品时，已有“倍输”之苦。因此，元和四年和六年，曾两下折纳现物之令。例如税率的增加[ [唐]陆贽：《陆宣公奏议·均节赋税恤百姓第三》。赋税的摊配，地税的均整等，都在创制以后实行过，由此可见，两税法实行过程中是在不断改进的。

      在田赋史上，两税法堪称为一次救时济敝的划时代改制，也是中唐迄今田赋制度的主要形式。研究中国田赋制度，不能忽略两税法，两税法在创行之初，曾遇到阻挠，后之学者也有持反对意见的，然而，两税法的采行，是适应客观经济形势，不得不然。两税法的创行，表明中国土地税已发展到一个新阶段。以财政学原理对两税法进行分析，可以发现它有以下几方面的优点：
（1）税制简单，租庸调杂役合并为一，纳税时限简单明确，合于财政学上的便民原则；
（2）以资产为纳税依据，资产少者少纳税，多者多纳税，合于税负公平原则；
（3）行者与居者，即商人与农民，同负租税，合于税负普遍原则；
（4）两税法兼征米粟与金钱，开中国田赋史上以货币纳税之先河，由实物经济到货币经济实为一大进步；
（5）两税法量出制入，凡百役之费，先度其数而赋于民，合于现代财政学上量出制入的原理。《中国财政史》著者胡钧教授曾对此阐述甚详。

       然而，两税法实行以后政府不再授田，容许田亩自由买卖，土地自由兼并，自此古代平均地权、还授田亩的传统做法又被打破。两税法虽然税目归并一起，手续简单，但日久天长，人们忘记了原来化繁为简的来龙去脉，遇到政府要钱，征用劳役，又不免要增加新项目。而这些新项目早就被并在两税中了，再要追加就等于加倍征收。与租庸调相比，两税法存在税目不明的缺点。这无疑给政府的随意摊派打开了方便之门。两税法结束了历史上田租、劳役、土贡分项征收制，开创了单一税制。它是田赋制度史上最大的变更，以后税制也只能沿着这个制度稍事修改。[钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店，2001年，第58页。]

二、 “量出制入”的预算原则

       杨炎在创行两税法过程中，第一个提出“量出制入”原则，此举开中国财政史上预算制度之先河。依现代观点，预算制度本质上讲应该是遵循“量出制入”原则的。

       中国古代自西周以来，官厅理财一向遵循量入为出原则。量入为出原则最早是由周公辅佐成王摄政时所制定的，因为当时是以农业为主体的经济，由于产量有限，因此必须遵守量入为出的原则。而古代最高统治者，又往往是私人支出与国家支出不分的，因而也就把应用于私人的经济原则作为国家的原则而实行。以后由于土地私有和农业经济的发展，国家的理财原则也就必须随之而有所演变，汉高祖即位之初，便明白规定：一方面确定“自天子以至于封君……不领于天下之经费”，一方面实行“量吏禄，夺官用，以赋于民”[司马迁：《史记·平准书》。]是前者为公私财政划分的开始，后者为量出制入的萌芽。事实上，历代的统治者无不想以支出的需要来确定收入的数额，所以历代理财者又无不以节约支出来制约其君王。如先秦管子即主张“取之有度，用之有止”，儒家则有“节用爱人”的观点，西晋傅玄立有“节俭而趣公”的原则，唐初，魏征提出“节约支出，安居思危，以隋为鉴”，以警示唐太宗[欧阳修：《新唐书·魏征传》。]，至唐德宗时，杨炎为相，他明确提出“量出以制入”的原则，这恰与传统的“量入以为出”原则相对立。杨炎主张：“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入”。这里所谓“先度其数”，即是首先确定国家每年各项支出的数额，然后根据这个数额向人民征收。这样，收支都预先有一定的数额规定，然后按计划进行收支，从而有效防止浮收滥支现象的发生，所谓“量出以制入”，这样做无疑有助于保持收支平衡。自从杨炎提出“量出制入”之制，预算的概念在官厅会计核算中才得以完整，既有了各项收入的预算，也有了对各项支出的预算，已经大体上具备了现代预算所具有的基本内容。“量出制入”原则直到十九世纪末才在欧洲财政学中出现，而生在八世纪的杨炎能有如此思想实在难能可贵。

       另外值得一提的是，唐代预算制度在其前期是很严密的，唐初，国家从对整个财政收支管理出发，每年对军、州、县另有编制预算的要求。当时由于实行“量入为出”之制，故预算编制的重点放在赋税收入方面。每年逐级编制，层层上报，最后由户部总其成。耗用很大，且条目过多，审查不易。到开元二十四年(公元七三六年)，户部尚书李林甫奏请颁发《长行旨条》五卷，重点将赋税收入细目、税率及征收放免办法，形成条文，纳入书籍，从原则上将有关规定明确下来。这样，《长行旨条》便成为各军、州、县编造和审查预算之准则。此后，每年都照此编造，如有临时增减项目，再单独编造。部分项目(主要是支出项目)规定编造预算外，大部分的内容勿须每年编造，从而既节省人力、财力，又便于检查审核。《长行旨条》是中国财计史上最早出现的全国性的财政预算原则，它的出现标志着中国预算制度早期形态的确立，是唐代财计制度发展中的一大特色。安史之乱后，这种制度也受到破坏，至杨炎创立两税法提出“量出制入”的原则后才又得以恢复。此外，在岁出预算方面，唐代对某些项目实行专款专用制度，如代宗时将青苗钱指定为百官俸禄，这也反映出中国预算制度的早期形态。

三、国家财政与皇室财务分立的理财思想

        杨炎为了做好李唐王朝的理财工作，在其“量出制入”的原则指导下，首先要求国家经费的独立，不受其他任何方面的牵制，否则“百役之费”，将无法首先计量！中国自秦汉以来，封建皇帝的私家费用与国家经费已有所划分，就是到了李唐初期也还是这样。后来第五琦作度支盐铁使，京师多豪将，求取无节。他无法禁止，于是将租赋都归入宫中大盈内库，作了皇帝的私财。君主因为支用方便，便不再恢复旧制。由此造成，财政收支多少，赢余还是亏欠，政府部门都不清楚，宦官等宫里人挂名冒领薪俸的多达三百人，且盘根错节不好调动。国家财计管理这样混乱的局面持续竟然长达二十年，其危害不言而喻。杨炎拜相后，即向德宗恳请：“夫赋税邦国之大本，生人之喉命，天下理乱轻重皆由焉。是以前代历选重臣主之，犹惧不集，往往覆败。大计一失，则天下动摇。先朝权制，中人领其职以五尺宦竖操邦之本，丰俭盈虚，虽大臣不得知，则无以计天下利害。臣愚待罪宰辅，陛下至德，惟人是恤，参校蠹弊，无斯之甚！请出之以归有司，度宫中经费，一岁几何，量数奉入，不敢亏用。如此然后可以议政，惟陛下察焉”。[刘昫：《杨炎传》，《旧唐书》第118卷。]德宗批准了杨炎的请求，皇室经费与国家政费遂重新分开，国家财政系统的独立对加强费用的管理无疑大有裨益。在君主政体下，杨炎能够说动皇帝改变主意充分展示了他的勇气和智慧。不但博得当时人的赞誉，而且为后世树立了光辉的典范。

       作为一个封建地主阶级的理财家，杨炎所提出的理财思想和政策，主要目的在于解决李唐皇朝所面临的财政问题，以图巩固封建皇朝的统治。这些思想根本不可能引起封建国家理财方面的本质性变化。之所以认为杨炎理财思想卓越，是因为他能意识到封建经济发展中新萌芽的因素，并能据此否定现存的旧事物，与时俱进地实行新举措。他的理财思想在当时条件下的确是先进的，两税法树立了中唐以来中国田赋制度的里程碑，“量出制入”思想则开中国财政史上预算制度之先河，国家财政与皇室财务分立确保国家财政独立，这些绝非以前的理财家可以比拟的。